Da compra de tecnologia à contratação de resultados: por que especificar software pode bloquear a inovação

Resumo

A contratação tradicional de tecnologia costuma avaliar o sucesso pela conformidade: o software, a infraestrutura ou o serviço entregou aquilo que estava descrito no edital e no contrato? Esse critério é necessário para controlar a despesa pública e proteger a competição, mas pode se tornar insuficiente quando a tecnologia e as necessidades mudam mais rápido do que o ciclo de contratação.

A questão central é como contratar para resolver um problema e, ao mesmo tempo, permitir que a solução evolua. Isso não significa abandonar especificações, controles ou responsabilidades. Significa definir com clareza o resultado desejado, os níveis mínimos de serviço, as regras de medição e os limites para que a solução técnica possa mudar ao longo do contrato.

A discussão é especialmente relevante para a gestão pública. A Lei nº 14.133/2021 já prevê instrumentos para situações em que a Administração não consegue definir a solução com precisão, como o diálogo competitivo, e admite obrigações de resultado em contratações de TIC, com liberdade metodológica ou tecnológica em parcelas definidas do objeto. O desafio, portanto, não é apenas jurídico: é também de desenho contratual, capacidade de gestão e governança.

1. A armadilha da especificação

Imagine uma contratação cujo termo de referência exige um sistema com reconhecimento de voz. A entrega é verificada comparando o sistema contratado com os requisitos definidos. Essa verificação responde a uma pergunta importante: “o fornecedor entregou o que prometeu?”

Mas não responde a outra: “a solução continua sendo a melhor maneira de resolver o problema?”

Se uma tecnologia melhor aparece durante a vigência do contrato, a Administração pode ficar presa a uma escolha que era razoável no início, mas se tornou inferior. A especificação, que deveria reduzir incerteza e garantir controle, pode congelar uma resposta técnica antes que o problema tenha sido plenamente compreendido.

O paradoxo é este: quanto mais a contratação descreve detalhadamente o meio, menos espaço pode sobrar para adaptar esse meio quando surgem novos dados, tecnologias ou necessidades. O controle de conformidade acaba ocupando o lugar da avaliação de valor público.

2. Contratar o meio ou contratar o resultado?

Há uma diferença entre contratar uma solução determinada e contratar a capacidade de alcançar um objetivo.

Na contratação orientada ao meio, o órgão define antecipadamente o produto, a arquitetura, os componentes e as funcionalidades que espera receber. O fornecedor é avaliado principalmente pela aderência a essa descrição.

Na contratação orientada a resultados, a Administração define o problema, o público atendido, o desempenho esperado e os limites que a solução deve respeitar. O fornecedor pode ter liberdade para escolher ou atualizar os meios, desde que cumpra os resultados, os níveis de serviço, a segurança e as demais obrigações pactuadas.

Essa segunda abordagem não é um cheque em branco. “Resolver o problema” precisa ser traduzido em indicadores verificáveis: tempo de atendimento, disponibilidade, precisão, taxa de resolução, satisfação do usuário, custo por operação ou outro critério adequado. Também é necessário definir como os indicadores serão medidos, quais dados poderão ser usados, quem valida a medição e o que acontece quando o resultado não é alcançado.

Sem essa disciplina, a linguagem de resultados pode apenas esconder uma contratação vaga. Com ela, pode permitir adaptação sem abrir mão de controle.

3. Inovação contínua exige contratos adaptáveis

O Manifesto Ágil defende a entrega frequente de valor e a capacidade de acolher mudanças nos requisitos, inclusive em etapas avançadas do desenvolvimento. Essa ideia ajuda a explicar por que um projeto de tecnologia não deveria tratar toda mudança como falha de planejamento. Em ambientes incertos, parte do trabalho consiste justamente em aprender o que funciona.

No entanto, citar o Manifesto Ágil não torna uma contratação adaptável por si só. Um contrato ainda precisa estabelecer objeto, critérios de aceitação, preço, responsabilidades, segurança, tratamento de dados, fiscalização e mecanismos para controlar mudanças. A questão prática é desenhar esses elementos para permitir evolução ordenada, com trilha de auditoria e justificativas documentadas.

A Lei nº 14.133/2021 oferece instrumentos relevantes. O diálogo competitivo pode ser utilizado, nos casos previstos em lei, quando há inovação ou quando a Administração não consegue definir com precisão suficiente as especificações técnicas. Para contratações de TIC no âmbito federal abrangido pela IN SGD/ME nº 94/2022, a norma também prevê que, em obrigações de resultado, o termo de referência identifique parcelas do objeto nas quais o contratado terá liberdade para inovar em soluções metodológicas ou tecnológicas.

Essas possibilidades não eliminam os desafios de planejamento. Elas indicam que a Administração pode estruturar a contratação para aprender e adaptar, desde que escolha o instrumento adequado e justifique suas decisões.

4. SaaS não desapareceu: a fronteira relevante mudou

A afirmação de que o modelo SaaS deixou de existir é provocativa, mas, tomada literalmente, não se sustenta. SaaS continua sendo um modelo de entrega de software: o provedor opera a aplicação e o cliente a acessa como serviço. O NIST mantém SaaS como uma das categorias centrais de computação em nuvem.

O que parece estar mudando é a expectativa em relação ao que se compra. Em vez de adquirir acesso a uma aplicação específica e considerar isso o objetivo final, organizações passam a procurar uma capacidade operacional completa: atendimento, análise, automação ou processamento de determinado fluxo de trabalho, apoiados por software e infraestrutura.

Essa mudança pode incluir SaaS, mas vai além dele. O serviço pode combinar software de prateleira, modelos de inteligência artificial, integração, operação humana, suporte e revisão contínua. A tecnologia se torna parte da prestação do serviço, enquanto o objeto de interesse do contratante passa a ser o resultado operacional.

Também é preciso calibrar a promessa da inteligência artificial. Ferramentas atuais podem reduzir barreiras para criar protótipos e aplicativos simples. Isso não elimina os requisitos de segurança, acessibilidade, integração, governança de dados, manutenção, suporte e continuidade necessários para colocar uma solução em produção. Construir mais depressa não é o mesmo que operar com qualidade e responsabilidade.

5. OPEX, serviço e resultado são conceitos diferentes

A contratação recorrente de uma operação assistida por tecnologia pode ser descrita como serviço, operação gerenciada ou modelo “como serviço”. O pagamento pode ser recorrente e contabilizado como despesa operacional, conforme as regras contábeis e orçamentárias aplicáveis.

Mas OPEX, por si só, não significa contratação por resultados. OPEX descreve uma categoria de despesa; não garante que o fornecedor esteja comprometido com um resultado, nem que o contrato permita substituir tecnologia ou mudar a operação. Uma assinatura de software paga mensalmente pode continuar sendo uma contratação rígida, centrada em funcionalidades e licenças.

Para que o modelo seja realmente orientado a resultados, o contrato precisa conectar remuneração e avaliação a níveis de serviço ou entregas verificáveis, prever governança de mudanças e estabelecer como a solução poderá evoluir. A forma de pagamento é apenas uma parte do desenho.

6. O desafio específico da gestão pública

Empresas privadas podem contratar terceiros para operar processos inteiros, inclusive em modelos de outsourcing ou BPO, sujeitos às regras aplicáveis. Na gestão pública, a possibilidade de terceirizar a execução não elimina a responsabilidade estatal, os deveres de fiscalização nem as competências que, por sua natureza, devem permanecer sob decisão pública.

É mais preciso dizer que o Estado pode transferir atividades operacionais em certos contextos, mas não simplesmente transferir sua responsabilidade por políticas públicas, decisões administrativas e controle. A fronteira depende do serviço, da legislação e das competências envolvidas. A Administração precisa manter capacidade para definir a necessidade, acompanhar o contrato, avaliar resultados e agir quando o serviço falha.

Esse ponto se torna difícil em órgãos com equipes pequenas, alta rotatividade ou pouca capacidade técnica para fiscalizar fornecedores. Contratos complexos e orientados a resultados podem exigir mais competência pública, não menos: alguém precisa formular bons indicadores, verificar os dados, reconhecer dependência tecnológica e decidir se uma mudança proposta melhora o serviço.

Há também pressões orçamentárias concretas. A Constituição estabelece aplicações mínimas em educação e saúde, e a Lei de Responsabilidade Fiscal impõe limites para despesas com pessoal. Esses limites convivem com necessidades crescentes e não substituem o planejamento fiscal. Eles ajudam a explicar por que gestores buscam novas formas de financiar e executar serviços, mas não autorizam, por si, qualquer modelo contratual ou a classificação automática de uma despesa como OPEX.

7. Como desenhar contratos que aprendem

Uma contratação adaptável pode partir de um conjunto de decisões práticas:

Definir o problema antes da solução. Descrever usuários, contexto, resultado público esperado e evidências de que o problema existe.
Separar requisitos essenciais de escolhas técnicas. Fixar segurança, interoperabilidade, acessibilidade, privacidade e desempenho mínimo; deixar espaço para evolução nos elementos que possam mudar.
Estabelecer indicadores auditáveis. Especificar fórmula, fonte de dados, periodicidade, responsável pela validação e consequências para resultados abaixo do pactuado.
Prever ciclos de revisão. Criar momentos formais para avaliar tecnologia, desempenho, custos e necessidades, com critérios previamente definidos para aprovar mudanças.
Planejar saída e portabilidade. Definir exportação de dados, documentação, transição, continuidade e tratamento de dependências, para reduzir o risco de aprisionamento ao fornecedor.
Distribuir riscos com clareza. Determinar quem responde por indisponibilidade, qualidade dos dados, mudanças regulatórias, falhas de integração e evolução tecnológica.
Preservar governança pública. Manter no órgão a capacidade de decidir sobre políticas, validar resultados, fiscalizar a execução e prestar contas.

Essas medidas não formam uma receita universal. Uma solução estável e padronizada pode ser melhor contratada por requisitos detalhados. Uma necessidade incerta, com alternativas técnicas em rápida evolução, pode exigir diálogo, experimentação ou contratação por resultados, quando os requisitos legais forem atendidos.

Conclusão

A compra de tecnologia não deixou de poder apoiar a inovação. O problema é supor que a inovação virá automaticamente da aquisição de um produto, de uma infraestrutura ou de uma lista de funcionalidades. Uma contratação pode cumprir integralmente o especificado e ainda entregar pouco valor se o problema tiver mudado, se o serviço não melhorar ou se a solução se tornar obsoleta durante sua execução.

O desafio é formular contratos que permitam aprender sem perder controle: objetivos claros, resultados mensuráveis, meios adaptáveis, fiscalização competente e responsabilidade pública preservada. Para cidades e organizações com recursos limitados, essa capacidade de contratação pode ser tão importante quanto a tecnologia escolhida.

A pergunta provocativa, portanto, não é apenas “qual software devemos comprar?”. É: que problema público queremos resolver, como saberemos que ele foi resolvido e como o contrato permitirá melhorar a resposta quando a tecnologia ou a realidade mudarem?