Resumo
O Brasil tem instrumentos legais suficientes para atrair capital privado a projetos municipais: contratos da Lei 14.133/2021, concessões da Lei 8.987/1995, PPPs da Lei 11.079/2004, parcerias com a sociedade civil e instrumentos de inovação. O que falta, na maioria dos municípios, é a capacidade de transformar uma necessidade em projeto priorizado, tecnicamente definido, suportável pelo orçamento, enquadrado na lei, atrativo ao mercado e monitorável por décadas.
Este estudo organiza 22 problemas recorrentes, 12 na preparação e 10 na contratação e execução, relaciona cada um às boas práticas do TCU, do Banco Mundial e da OCDE e propõe indicadores para a gestão municipal. As fontes convergem em três pontos: a perda de valor acontece no processo, e não na falta de dinheiro; ela é maior onde a capacidade institucional é menor, no ente subnacional; e dados, coordenação e sistemas de informação aparecem nomeados como causa.
1. O que dizem as referências
OCDE, Economic Survey Brazil 2023: o desempenho brasileiro na preparação de projetos de infraestrutura é inferior ao de países comparáveis; estouros de custo, atrasos e resultados insatisfatórios estão ligados a projetos imprecisos, conflitos socioambientais não antecipados e incerteza de financiamento.
Banco Mundial, Municipal and other subnational PPPs: PPPs municipais enfrentam limites de escala, de capacidade técnica, de continuidade das equipes, de recursos para consultoria e de qualidade da carteira de projetos. Mesmo quando terceiriza a estruturação, o governo subnacional precisa de capacidade própria para gerir consultores, licitação e contrato.
Banco Mundial, Municipal PPP Framework, Módulo 1 (2019): o marco começa pela prontidão do município e do projeto, antes da escolha do contrato.
Tribunal de Contas da União, Referencial de controle externo de concessões e PPPs (2024): o controle se organiza sobre todo o ciclo, da preparação ao encerramento; a fiscalização não pode começar apenas na licitação ou na obra.
Radar PPP, relatório do 1º semestre de 2025, segundo CNN Brasil (03/08/2025): 66 contratos de PPP e concessão assinados no país no semestre, somando R$ 82 bilhões em investimentos, além de 232 novas iniciativas e 104 editais publicados; a consultoria registrou diversificação para saúde, educação, meio ambiente e ativos imobiliários.
Limites das fontes: a OCDE e o Banco Mundial tratam do Brasil e de governos subnacionais em geral, não de municípios paulistas; o referencial do TCU é instrumento de controle, não aprovação prévia de projeto; os números do Radar PPP somam todas as esferas de governo.
2. A evidência municipal da Ana Smart
Estudo Tecnologia, IEG-M 2025 (exercício 2024), 644 municípios paulistas jurisdicionados ao TCESP: 408 de 644, 63,4%, declararam não possuir PDTIC; 115 de 644, 17,9%, tiveram documento integral confirmado e vigente; 529 de 644, 82,1%, ficaram fora da elegibilidade documental.
Plano Estratégico de Tecnologia de Osasco (PETCI 2024, Fundação Instituto de Administração): dos 161 projetos do plano, 1 tem a PPP como estratégia de execução, 0,6%; 53, 32,9%, seguem por licitação ou aquisição de mercado e 55, 34,2%, por aprimoramento de sistemas existentes.
Leitura: os números não medem PPP. Medem a capacidade de planejar, documentar, manter vigência e evidenciar decisões, que é exatamente a capacidade que uma PPP exige por 20 ou 30 anos. O caso de Osasco ilustra outra coisa: mesmo num plano robusto de grande município, a PPP aparece como exceção, e a maior parte das soluções segue por outros instrumentos.
3. Problemas na preparação e boas práticas correspondentes
| # | Problema | Efeito | Boa prática |
|---|---|---|---|
| 1 | Necessidade não convertida em problema mensurável | Escopo inadequado, benefício não verificável | Enunciado do problema, linha de base, população atingida, nível de serviço atual e pretendido, hipótese causal |
| 2 | Ausência de carteira permanente e priorizada | Projetos improvisados ao surgir emenda, fornecedor ou PMI | Carteira única derivada do PPA, critérios multicritério, níveis de maturidade |
| 3 | Fragmentação institucional, sem dono do ciclo | Estudos contraditórios, licenças tardias, perda de memória | Patrocinador, gerente do projeto, comitê intersecretarial, registro de decisões |
| 4 | Capacidade técnica insuficiente e assimetria com o mercado | Dependência do proponente privado | Equipe pública que dirige, valida e contesta os consultores |
| 5 | Estudos e projetos de engenharia incompletos | Aditivos, reequilíbrios, licitação deserta, paralisação | Demanda, topografia, sondagem, orçamento, interferências e cronograma realistas |
| 6 | Escolha prematura do modelo jurídico | Custo de transação desproporcional, baixa competição | Comparação de modelos de entrega, PSC, Value for Money, justificativa da modalidade |
| 7 | Demanda e receita superestimadas | Tarifa alta ou reequilíbrio posterior | Séries históricas, cenários, testes de estresse, auditoria de premissas |
| 8 | Capacidade de pagamento pouco avaliada | Contraprestação que não cabe no orçamento por décadas | Projeção plurianual, impacto na RCL, passivos contingentes, compatibilidade com PPA, LDO e LOA |
| 9 | Alocação de riscos genérica ou ideológica | Prêmio de risco no preço, falta de proposta, litígio | Risco com quem melhor controla, mitiga ou absorve ao menor custo; registro com causa, gatilho e tratamento |
| 10 | Licenciamento, fundiário e aceitação social tardios | Projeto inexequível | Mapa fundiário, licenças antecipadas, matriz de partes interessadas, consulta antes da solução fechada |
| 11 | Consulta ao mercado insuficiente ou capturada | Objeto desenhado para o autor do estudo | Chamamento aberto, dados públicos, validação independente, gestão de conflito de interesses |
| 12 | Documentação e rastreabilidade frágeis | Fragilidade no controle e na transição de governo | Repositório único, versões datadas, decisões justificadas |
4. Problemas na contratação e execução e boas práticas correspondentes
| # | Problema | Efeito | Boa prática |
|---|---|---|---|
| 13 | Edital prescritivo demais ou resultado mal definido | Menos competição ou propostas incomparáveis | Requisitos de desempenho, níveis de serviço, critérios objetivos de aceitação |
| 14 | Competição limitada | Teste de mercado fraco | Garantias proporcionais, prazo adequado, dados completos, matriz equilibrada |
| 15 | Indicadores sem fórmula, fonte e frequência | Pagamento por desempenho discricionário | Indicador com fórmula, fonte, frequência, linha de base, tolerância e auditoria |
| 16 | Fiscalização sem equipe, dados ou independência | Pagamento sem evidência, atrasos descobertos tarde | Unidade gestora formada antes da assinatura; verificador independente quando cabível |
| 17 | Monitoramento físico e financeiro desconectado | Vê-se o valor pago, não o benefício | Cronograma, medição, pagamento, risco e evidência no mesmo painel |
| 18 | Reequilíbrio sem memória da matriz original | Renegociação frágil | Linha de base, nexo causal, memória de cálculo e transparência |
| 19 | Governança de dados insuficiente | Dependência do operador | Cláusulas de propriedade, formato, periodicidade, portabilidade e entrega no término |
| 20 | Prestação de contas montada no fim | Glosa e responsabilização | Evidência nascida com cada marco |
| 21 | Descontinuidade política e rotatividade | Contrato sobrevive, memória não | Registro institucional das decisões, equipe permanente |
| 22 | Sustentabilidade pós-entrega | Ativo sem custeio ou manutenção | Custo de ciclo de vida desde a pré-viabilidade |
5. Quatro boas práticas que atravessam o ciclo
As publicações de Geraldo Fonseca na série Dialeto das Parcerias (agosto e setembro de 2026) organizam o ciclo em quatro perguntas que coincidem com as fases críticas deste estudo:
| Pergunta | Fase | Boa prática | Artigo |
|---|---|---|---|
| PPP é melhor do que qual alternativa? | Etapa 2, alternativas | Comparar com a melhor alternativa pública, com a decisão ainda aberta | G1 |
| O que acontece antes do edital? | Etapas 3 a 5, estruturação | Estruturar é testar a solução, e pode concluir que ela não deve seguir | G2 |
| Quem fica para governar? | Etapas 6 a 8, execução | Apoio pode ser contratado; a responsabilidade de governar é pública | G3 |
| Quem assume o risco? | Etapa 4, matriz | Antes de alocar, testar controle, mitigação, absorção, transferibilidade e mensurabilidade | G4 |
6. Indicadores de referência para a gestão municipal
Preparação: necessidades com linha de base válida; projetos por nível de maturidade; tempo entre ideia e viabilidade; projetos com alternativa comparada; projetos com custo de ciclo de vida; idade média de estudos, orçamentos e licenças.
Mercado e contratação: participantes na consulta; contribuições aceitas e rejeitadas com motivo; proponentes por licitação; licitações desertas ou fracassadas; diferença entre valor estimado, proposto e contratado; custo da estruturação como percentual do projeto.
Execução: avanço físico versus financeiro; cumprimento de níveis de serviço; descontos por desempenho; riscos materializados por parte; pedidos de reequilíbrio; indisponibilidade; reclamações; garantias e seguros a vencer; qualidade dos dados entregues.
Valor público: benefício realizado versus previsto; custo público por unidade de serviço; tarifa e acessibilidade; satisfação; condição dos bens reversíveis; avaliação ex post.
Financiabilidade e pressão fiscal (Relatório PEDTC, seção 7.1.2): projetos aprovados no gate de viabilidade; propostas habilitadas sobre recebidas; fechamento financeiro; Value for Money realizado; contraprestações e contingências do período sobre a RCL.
7. O que o DIRECITY GOV cobre hoje e o que ainda não cobre
| Problema | Capacidade existente | Grau |
|---|---|---|
| Ideias desconectadas da estratégia (1, 2) | Banco de ideias, vínculo com PPA, metas e indicadores ISO | Parcial a alto |
| Portfólio disperso (2, 3) | Programas, portfólios, projetos e visão consolidada | Alto |
| Viabilidade intuitiva (6, 7, 8) | CAPEX, OPEX, receitas, taxa de desconto, PSC, custo privado e Value for Money | Parcial a alto |
| Riscos sem efeito financeiro (9) | Matriz por projeto ou contrato, com probabilidade, impacto em reais, risco retido e transferível alimentando o VfM | Alto para a modelagem |
| Estudo sem referência (5, 7) | Modelos e premissas a partir de contratos comparáveis | Alto como apoio |
| Cronograma frágil (5, 17) | Gantt, macro e microetapas, rede de dependências | Alto |
| Execução sem evidência (12, 20) | Bloqueio de conclusão de etapa sem evidência | Alto |
| Contratos fora do projeto (16) | Cadastro básico de contrato ou ata | Parcial |
Ainda não cobre (Estudo para evolução do DIRECITY GOV em projetos, concessões e parcerias): gestão completa de níveis de serviço, garantias, penalidades, reequilíbrio e bens reversíveis; vínculo de cada risco à cláusula, ao seguro e ao gatilho; sala de dados com versionamento e hash; biblioteca de comparáveis com controle de fonte, data-base e vencimento. Aprovação, parecer, regulação e fiscalização permanecem com os agentes públicos competentes.
8. Conclusão
A PPP é uma alternativa de concessão, não uma fonte genérica de dinheiro nem sinônimo de projeto moderno. Ela entrega valor quando vence uma comparação honesta, quando a estruturação testa de verdade a solução, quando a prefeitura mantém capacidade de governar o contrato e quando a matriz de riscos parte da capacidade real de controle e absorção de cada parte. Os municípios que tratam planejamento, carteira, dados e evidência como rotina chegam a esse ponto com vantagem; os demais pagam o preço da incerteza em proposta, garantia ou ausência de interessados.
Fontes
- Lei 11.079/2004; Lei 8.987/1995; Lei 14.133/2021
- TCU, Referencial de controle externo de concessões e PPPs, 2024
- OCDE, Economic Survey Brazil 2023, capítulo de infraestrutura
- Banco Mundial, Municipal and other subnational PPPs; Municipal PPP Framework, Módulo 1; Infrastructure Project Preparation in Brazil
- Ipea, Concessões e PPPs: arranjos institucionais híbridos, 2020
- CNN Brasil, PPPs assinadas no 1º semestre totalizam R$ 82 bilhões, 03/08/2025
- Geraldo Fonseca, Dialeto das Parcerias (Instagram), 15/08, 13/09, 27/09 e 29/09/2026
- Ana Smart: Estudo de projetos e parcerias (2026); Estudo para evolução do DIRECITY GOV em projetos, concessões e parcerias; Análise do PETCI de Osasco (06/10/2026); Relatório Final PEDTC